Possiamo scegliere quello che vogliamo seminare, ma siamo obbligati a mietere quello che abbiamo piantato – proverbio cinese

Una premessa

Al fine di rendere il nostro un paese migliore la scelta tra “Sì” e “No” è meno decisiva di quello che si vuol far credere.  

Oggi l’istituto della democrazia è in crisi, mancando spesso le condizioni necessarie al suo funzionamento.  Il reale potere di governo viene esercitato da entità sovranazionali ed economiche, i parlamenti dei singoli stati si limitano a ratificare decisioni prese altrove.  Le parole della commissaria europea Cecilia Malmström – “non prendo ordini dai cittadini europei”- fotografano bene la situazione di cittadini espulsi dal processo decisionale e di democrazie finte. Se non si ripensa l’attuale struttura di governo basato su burocrazie sovranazionali sempre più pervasive, controllo concentrato in sempre meno mani e una sfera politica sempre più asservita a quella economica, poco importa come cambiano le carte costituzionali. Le classi dirigenti troveranno sempre il modo di usarle come comode facciate dietro alle quali nascondere sistemi di potere rapaci e nell’interesse di pochi. Come fatto fino ad adesso, sia in Italia che altrove.

In quest’ottica il referendum può essere visto come una scelta tra continuare a credere che il sistema di governo attuale sia riformabile dall’interno (votando “Sì” o “No”) oppure se siamo al punto di dover iniziare a progettarne uno nuovo (astenendosi dal voto). L’astensione erode infatti la legittimità dell’attuale sistema di governo, un’azione politica molto importante.

Detto questo, qui di seguito alcune considerazioni riguardo a forma e sostanza della revisione costituzionale.

Quattro domande importanti

La revisione costituzionale oggetto del referendum tocca 47 articoli su 139, un terzo del totale. Solo esperti costituzionalisti hanno le competenze necessarie per valutare gli effetti di una revisione così ampia sul funzionamento del nostro ordinamento istituzionale. La Costituzione è infatti un intricato meccanismo che lega insieme gli organi principali dello Stato, servono competenze molto specifiche per capire come la sostituzione di così tanti pezzi possa cambiare il funzionamento dell’insieme. Senza queste competenze specifiche è necessario usare un sistema diverso per orientarsi nel voto.

Come cittadini le quattro domande più importanti da porsi riguardo alla revisione della costituzione sono:

  1. Tra gli esperti di diritto costituzionale quanti sono favorevoli e quanti contrari alla revisione, e perché?
  2. Questo parlamento ha la piena legittimità per occuparsi di una revisione costituzionale?
  3. La revisione gode del più ampio consenso possibile, sia in parlamento che nel Paese?
  4. La revisione si muove nella direzione di migliorare la qualità della nostra democrazia, oppure la peggiora o ne altera la forma?

Le risposte a queste domande possono fugare eventuali dubbi e orientare la scelta di voto, senza doversi avventurare sul terreno del diritto costituzionale e di previsioni su come funzionerebbe lo Stato con la nuova costituzione vigente.

I costituzionalisti nei due schieramenti

Quando sei poco pratico di ingegneria strutturale il modo migliore per valutare la qualità del progetto di un nuovo ponte è sentire cosa ne pensa la comunità degli ingegneri. Allo stesso modo, un’indicazione di massima sulla qualità della revisione la si può avere vedendo quanti costituzionalisti si sono schierati a favore e quanti contro, e con quali motivazioni.

Mentre a favore del “No” si sono schierati 56 costituzionalisti di grande prestigio, il fronte del “Sì” ne conta molto pochi. La maggioranza dei “Giuristi e costituzionalisti per il Sì” sono in realtà tutt’altro che esperti di costituzione e spaziano  da docenti in materie economiche e storiche a ex-ministri del lavoro. I pochi docenti di diritto costituzionale presenti nel gruppo sono però di caratura decisamente inferiore a quelli schierati per il “No” tra i quali si trovano giudici costituzionali ed ex presidenti della Corte Costituzionale.

E’ significativo confrontare le ragioni dei due schieramenti. I costituzionalisti favorevoli al “No” articolano la loro scelta valutando non solo i contenuti della revisione, ma anche le forti torsioni del iter parlamentare che l’ha prodotta. La democrazia, dopo tutto, è questione sia di forma che di sostanza. Si preoccupano della scarsa condivisione della riforma e di come modifica il funzionamento dello Stato, elementi molto importanti per valutare una riforma costituzionale nel suo complesso.
Le argomentazioni del “Sì” eludono la questione di come la revisione sia stata approvata, e considerano quella della condivisione secondaria al fare qualcosa subito. Si concentrano sui benefici delle singole modifiche, ma con scarsa attenzione su come, nel loro insieme, cambiano il funzionamento dello Stato. Inoltre, dichiarano che la riforma “non è priva di difetti e discrasie”, ma è quanto di meglio si possa al momento fare. E’ l’ammissione di aver usato un metodo approssimativo e frettoloso per modificare il documento più importante della nostra Repubblica. Quando si modifica oltre un terzo della Carta Costituzionale è lecito aspettarsi come minimo che venga fatto un’ottimo lavoro, e nel caso ciò non sia possibile che si decida di limitare gli interventi a quelli che si possono fare bene.

Il parlamento che ha prodotto la revisione

Con sentenza del 2014 è stata dichiarata incostituzionale la legge elettorale che ha prodotto l’attuale parlamento. Secondo la Corte Costituzionale questa legge introduce “una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica” e trasforma “le elezioni in un procedimento di mera ratifica dell’ordine di lista deciso dagli organi di partito, conferendo a costoro l’esclusivo potere non più di designazione di una serie di nomi da sottoporre singolarmente alla scelta diretta degli elettori, ma di nomina.” Non è una questione di lana caprina. Sono violazioni molto gravi dei principi fondamentali di una democrazia rappresentativa come la nostra.

La Corte non ha dato chiare indicazioni sulle conseguenti limitazioni di funzione dell’attuale parlamento. Camera e Senato erano tenute a continuare ad operare per garantire la continuità degli organi dello Stato, ma è chiaro – e non solo a costituzionalisti di spessore – che un parlamento non più rappresentativo del corpo elettorale dovesse considerare le sue funzioni ridotte e la sua durata limitata. Per rispetto del primo articolo della Costituzione le funzioni andavano limitate alla sola amministrazione ordinaria e approvazione in tempi brevi di una nuova legge elettorale, andando quanto prima al voto per ristabilire la piena legittimità e rappresentatività del parlamento. Il parlamento ha invece continuato non solo ad operare senza alcuna limitazione di funzione e durata (considerandosi in carica fino al termine naturale della legislatura nel 2018), ma occupandosi anche di una profonda revisione costituzionale.

Non bisogna essere fini costituzionalisti per rendersi conto che questo quadro costituisce un cortocircuito istituzionale che ci spinge fuori dall’alveo di una moderna democrazia. Accettare questa revisione costituzionale significa dare l’implicito consenso al parlamento di fare qualsiasi cosa nell’esercizio delle sue funzioni, anche calpestare i principi fondamentali della nostra democrazia. 

L’aver ignorato la sentenza della Corte Costituzionale è solo uno dei tanti esempi dell’analfabetismo istituzionale e la spregiudicatezza nel governare della maggioranza parlamentare che ha prodotto la revisione. La lista di forzature è lunga, qui solo qualche esempio. Il decisionismo a tutti i costi col costante ricorso alla fiducia che svuota il parlamento della sua funzione, l’uso regolare di misure spot come il bonus degli €80 che costano miliardi e sono del tutto inefficaci se non per comprare consenso, un metodo di governo da telemarketing con menzogne, slogan pubblicitari, sondaggi, slide, tweet e inseguimento del consenso nel breve termine, l’invito di un Presidente del Consiglio a non andare a votare un referendum (quello sulle trivelle), il testo del quesito referendario furbescamente corretto nella forma ma per niente neutro – anche secondo i sondaggisti – nella sostanza, la roboante propaganda per il “Sì” portata avanti a tambur battente dai parlamentari distorcendo la campagna referendaria attraverso la maggiore esposizione mediatica di cui gode naturalmente chi governa.
Può una maggioranza di così scarso spessore istituzionale e un’opposizione di caratura sostanzialmente equivalente, mettersi a riscrivere un terzo della Costituzione?
 

Importante anche notare che la maggioranza non aveva alcun mandato elettorale per modificare la Costituzione. Non se ne fa infatti menzione nel programma di governo delle elezioni politiche 2013, che anzi si impegna all’applicazione corretta e integrale di quella Costituzione che rimane tra le più belle e avanzate del mondo.

Condivisione della revisione costituzionale

Il tema della revisione è stata imposta al parlamento da Giorgio Napolitano come condizione per accettare un secondo mandato come Presidente della Repubblica. La revisione attuale è stata proposta dal Governo Renzi e portata avanti principalmente dal Partito Democratico. L’accordo iniziale con Forza Italia,  nata dal opaco Patto del Nazzareno tra Renzi e Berlusconi, è naufragata nel 2015. Da allora sostengono la revisione NCD e ALA, entrambi piccole formazioni politiche frutto del trasformismo parlamentare e non presenti alle scorse elezioni. Il testo definitivo è passato in Senato con 180 voti favorevoli (56% del totale)  e alla Camera con 361 voti (57% del totale). In quest’ultima le opposizioni hanno lasciato l’aula prima del voto finale in segno di dissenso per i metodi usati dal governo – ad esempio, le prassi del canguro e supercanguro – per limitare il dibattito sulla revisione.

Nel suo insieme questo è il quadro di una revisione poco condivisa e portata avanti con un iter parlamentare spregiudicato. Le percentuali del voto finale indicano un parlamento spaccato in due e una revisione che non è stata in grado di raccogliere almeno il consenso dei due terzi che avrebbe evitato il referendum. E’ una revisione proposta dal Governo e approvata in larga misura con i voti di un solo partito, il contrario dell’ampio consenso che dovrebbe contraddistinguere una revisione costituzionale. Questa incapacità di costruire consenso viene adesso scaricato sugli elettori che si trovano a dover decidere su un argomento estremamente complesso sul quale è obiettivamente molto difficile votare con reale cognizione di causa.

L’ostruzionismo delle opposizioni era un chiaro segnale che il momento storico e i contenuti della riforma non permettevano una profonda revisione costituzionale. Non c’è alcun obbligo a modificare la Costituzione, se i tempi non sono maturi bisogna prenderne atto oppure proporre una revisione più modesta ma largamente condivisa (per l’abolizione del CNEL, ad esempio, sono tutti d’accordo).

Il sentore generale nel Paese prima della revisione era quella di una Costituzione amata e ancora attuale, e che la scarsa efficacia dell’azione politica fosse da imputare più a una classe dirigente mediocre che non alle regole costituzionali. Il referendum sta polarizzando l’Italia, e comunque vada a urne chiuse avremo metà del Paese che sarà insofferente verso l’altra e si identificherà meno di prima nella nostra Costituzione. E’ la cifra di una pessima revisione costituzionale.

La revisione migliora la qualità della nostra democrazia?

La qualità della democrazia migliora quando aumentano i diritti dei cittadini, crescono i modi in cui possono partecipare alla vita politica e si rafforzano i contrappesi a tutela di minoranze e opposizioni parlamentari. Ci sono molto elementi della revisione che influnzano la qualità della nostra democrazia, questi i più importanti.

Elezione del Senato

La riforma disegna un Senato che rappresenta le istituzioni territoriali. In quest’ottica sembra coerente scegliere i senatori tra consiglieri regionali e sindaci, come proposto dalla revisione. I cittadini li hanno già eletti proprio per occuparsi di questo. Ci sono però alcuni problemi:

  • il Senato legifera anche su revisioni costituzionali e referendum popolari, e partecipa all’elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici della Corte Costituzionale (ne elegge 2 dei 5 di nomina parlamentare, un numero sproporzionato visto che la Camera, avendo oltre 6 volte i deputati del Senato, ne elegge solo 3).
  • la revisione non prevede il vincolo di mandato per i senatori.  
  • le modalità di elezione dei senatori viene stabilito da una legge futura di cui non si sa nulla al momento di votare il referendum.
  • i seggi delle regioni non sono assegnati equamente. Il rapporto tra numero di seggi in Senato e popolazione varia tra 1:63.000 della Valle d’Aosta a 1:770.000 delle Marche.
  • cinque senatori sono di nomina presidenziale. Si tratta di un’elezione di terzo livello – gli elettori scelgono i deputati che eleggono il Presidente che nomina i 5 senatori – che rende ancora più debole il legame tra elettori ed eletti. Con l’ulteriore aggravante che un Senato dei territori si trova ad avere il 5% dei senatori senza legame ai territori stessi.  

Nell’insieme questo quadro delinea una riduzione di qualità democratica. I senatori chiamati espressamente a rappresentare i territori lo fanno senza vincolo di mandato (un senatore potrebbe votare senza conseguenze una legge contro il suo territorio in cambio di qualche utilità personale), prendono decisioni riguardo a materie per le quali non hanno esplicito mandato popolare, non sapendo come verranno eletti lede il principio democratico di poter conoscere per decidere e i cittadini di alcune Regioni sono più rappresentati di altri.

I senatori non verranno retribuiti per il lavoro svolto (solo rimborso spese), quindi  è ragionevole pensare che mancheranno gli incentivi a partecipare alle sedute dell’assemblea e a fare un lavoro di qualità. Senza dimenticare che il lavoro in senatore si aggiunge a quello già impegnativo di sindaco o consigliere regionale, e che ci sarà un inevitabile caos logistico nel cercare di trovare date per le sedute del Senato che non siano in conflitto con quelle dei consigli cittadini e regionali. Nell’insieme le premesse sono di un Senato destinato a funzionare molto male, riducendo ulteriormente la qualità della nostra democrazia.

Referendum abrogativi e proposte di legge popolare

Per i referendum abrogativi la revisione aggiunge una nuova soglia di 800 mila firme e quorum abbassato al 50% dei partecipanti alle precedenti elezioni politiche. Questo da un lato scoraggia la presentazione dei referendum alzando – quasi del doppio – il muro di firme necessarie, ma dall’altra rende più facile superare il quorum ed evitare che cadano nel nulla. Visto che la soglia attuale comunque rimane, nel suo insieme questa modifica aumenta leggermente la qualità democratica (il miglioramento è limitato perché sarà assai difficile fruire del quorum ridotto. L’esperienza dimostra che già il muro di 500 mila firme è proibitivo, figurarsi raccoglierne il doppio.)

Discorso diverso per le proposte di legge popolari. Vengono triplicate le firme richieste – da 50 a 150 mila – senza la garanzia che ci sia l’obbligo del parlamento ad esaminarle. Nel testo della revisione c’è infatti scritto che “la discussione e la deliberazione conclusiva sulle proposte di legge d’iniziativa popolare sono garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari. Questi regolamenti non sono ancora stati scritti, ma visti i precedenti – ad oggi solo 3 su 260 proposte di legge popolari hanno completato il loro iter legislativo – nulla fa pensare che i nuovi regolamenti varati dal parlamento possano garantire tempi brevi e certi di discussione. Si ricade comunque nel limite del “conoscere per decidere”, quindi per le proposte di legge popolari c’è una riduzione della qualità democratica rispetto alla Costituzione vigente.  

Competenze Stato-Regioni e clausola di supremazia

La revisione cerca di mettere ordine nelle materie di competenze legislativa tra Stato e Regioni. Mentre la materia è complessa e ramificata, appare evidente l’intenzione di ridurre il potere delle Regjoni e aumentare quello dello Stato. Visto che le Regioni sono istituzioni intermedie più vicine ai problemi dei cittadini dello Stato, la modifica va nella direzione di ridurre la qualità democratica.  

La clausola di supremazia permette al Governo di intervenire per «la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale» approvando leggi normalmente di competenza delle Regioni. La formulazione generica della clausola rende legittimo pensare che il Governo potrà invocarla a piacere. Prevedere questa scorciatoia per scavalcare le Regioni nel legiferare è una chiara compressione della democrazia perché si farebbero leggi senza confrontarsi con le istituzioni intermedie che rappresentano le istanze dei cittadini che devono poi subirne le conseguenze.

Riassumendo:

Modifica proposta da revisioneCome cambia qualità democratica?
SenatoDiminuisce molto
Referendum abrogativoAumenta leggermente
Proposta di legge popolareDiminuisce molto
Competenze Stato-RegioniDiminuisce moltissimo

Una democrazia robusta o maggiore autoritarismo?

Questa revisione costituzionale riduce la qualità della nostra democrazia e ne cambia la natura. Un cambiamento legato non solo ai contenuti della revisione ma anche alla scarsa condivisione e spregiudicatezza con la quale è stata approvata, e al cortocircuito istituzionale di un parlamento poco legittimato ad occuparsene. In nome della rapidità decisionale e di una presunta stabilità del governo affronta i due principali limiti dell’attuale ordinamento – bicameralismo paritario e riparto delle competenze Stato-Regioni –  aumentando molto il potere del Governo e del Premier senza irrobustire i contrappesi. Questo configura un quadro istituzionale che va nella direzione dell’autoritarismo.

Votando “No” si respinge una revisione che comprime la nostra democrazia e presenta lacune – sia di merito che di metodo – incompatibili con una democrazia moderna. Votando “Sì” si accetta di spingere il paese nella direzione dell’autoritarismo e si avvalla un pericoloso precedente di una maggioranza politica che riscrive a suo piacimento la Costituzione senza neanche un mandato popolare per farlo (non faceva parte del programma di governo del PD uscito vincente alle elezioni del 2013). Rimane infine la terza via, astenersi dal voto togliendo legittimità all’attuale forma di governo come struttura preposta a regolare il nostro vivere comune.

Risorse utili:

  1. Sito web Comitato per il Sì
  2. Sito web Comitato per il No
  3. Il testo della revisione costutuzionale
  4. Dan Sanchez – Pensi di votare? Leggi prima questo